הרחבות במושבים וקיבוצים

תופעת ההרחבות למגורים בישובים חקלאיים שמאורגנים באגודות שיתופיות, כגון מושבים וקיבוצים, הינה תופעה ותיקה שהחלה עוד בשנות התשעים של המאה הקודמת.

כידוע, כ-93% מהקרקעות במדינה שייכות לרשות מקרקעי ישראל, שכונתה בעבר "מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "רמ"י" או "המינהל").

חלק משמעותי מהקרקעות הללו הינן קרקעות חקלאיות שמוחכרות מזה שנים רבות למושבים וקיבוצים. קרקעות אלו מהוות פוטנציאל רחב היקף להפיכתן לקרקעות שמיועדות לבנייה למגורים, נוכח מצוקת הדיור החריפה שקיימת בארץ ועליית מחירי הדיור.

על רקע זה החליטה המדינה לקדם מדיניות לתמרוץ חוכרים שישיבו את הקרקע החקלאית שלהם לרמ"י לצורך בניה למגורים, וזאת באמצעות החלטות שונות שהתקבלו על ידי מועצת מקרקעי ישראל במהלך השנים, וכפי שיוסבר להלן.

החלטות 717, 727, ו-737 של המינהל

ביום 17.5.1965 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטתה הראשונה, החלטה מס' 1, אשר קבעה שקרקע חקלאית תימסר למתיישבים חקלאיים בדרך של חכירה בלבד, ולצורך עיבוד הקרקע לחקלאות ומגוריהם.

עוד קבעה החלטה זו כי ייעודה החקלאי של הקרקע לא ישונה אלא במקרים יוצאים מן הכלל, וכי באותם מקרים שבהם ישונה ייעודה של הקרקע, תוחזר הקרקע למינהל ע"י החוכר, בתמורה לתשלום פיצויים שישולם לו עבור שווי זכויותיו והשקעותיו בקרקע, וזאת בשיעור שייקבע בכללים שתיקבע מועצת מקרקעי ישראל.  

המדיניות שהנחתה את המינהל במשך שנים רבות בעניין תשלום הפיצויים לחוכרים החקלאיים שהשיבו לו את הקרקע שיעודה שונה, הייתה לשלם להם פיצויים בגובה שווי זכויותיהם והשקעותיהם בקרקע לפי יעודה החקלאי, ולא לפי שווי הקרקע לאחר שינוי יעודה (שכמובן הינו גבוה הרבה יותר).

אולם, כעבור 30 שנה, במהלך שנת 1995, קיבלה מועצת מקרקעי ישראל 3 החלטות שונות לגבי שינוי יעודן של הקרקעות החקלאיות למגורים ויעודים נוספים, אשר לא עלו בקנה אחד עם המדיניות הקרקעית שצויינה לעיל.

הרקע לקבלת החלטות אלו נבע אמנם מתוך רצון להיטיב עם המגזר החקלאי עקב מצבם הכלכלי הקשה של יישובים חקלאיים רבים, כמו גם להקל על מצוקת הדיור בארץ, אולם בפועל החלטות אלו התקבלו באופן שגרם לפגיעה חמורה בעקרון השיוויון והצדק החלוקתי.

ביום 20.6.1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 717, שאיפשרה ליישובים חקלאיים להקים מפעלי תעשיה בחלק מהקרקע החקלאית שהוחכרה להם.

ביום 3.7.1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 727, שעוסקת בשינוי הייעוד של הקרקע החקלאית לבנייה למגורים, לתעשייה, למסחר, לתיירות או לקיט. החלטה זו קבעה שלחוכרים חקלאיים ישולמו פיצויים בגין השבת הקרקע שייעודה שונה שהינם גבוהים משמעותית מהפיצויים שלמעשה הגיעו להם לפי חוזי החכירה שנחתמו איתם, מאחר שהיא קבעה שגובה הפיצויים ייקבע לפי שווי הקרקע ביעודה החדש, ולא לפי שווי הקרקע בייעודה החקלאי המקורי.

ביום 17.12.1995 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 737, שאיפשרה לאגודה שיתופית של יישוב חקלאי ליזום הקצאת מגרשים למגורים, וזאת על מנת להרחיב את שטחי המגורים בישוב ולהגדיל ולהצעיר את אוכלסייתו.

עוד קבעה החלטה 737 כי רוכשי המגרשים החדשים ביישוב (הן בני היישוב והן אחרים) ייבחרו לפי המלצת האגודה השיתופית, וכי הם יהיו זכאים לקבלת הנחה משמעותית בדמי החכירה שיהיה עליהם לשלם למינהל.

ככלל, המינהל מקצה מקרקעין באמצעות מכרז, ובאופן שנותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף במכרז ולזכות בו. אולם, החלטה 737 איפשרה למעשה לרוכשי המגרשים החדשים, שהומלצו על ידי האגודה השיתופית, לחכור את המגרשים החדשים ללא מכרז, ובהנחה משמעותית ממחיר השוק.

חוות הדעת לגבי החלטה 737 של היועמ"ש לממשלה

בעקבות קבלת החלטה 737, נהגו האגודות השיתופיות לעתים לנצל לרעה את סמכותן לקבוע את רשימת המועמדים המומלצים לרכישת המגרשים, באופן לפיו הן נהגו לגבות תשלום מכל מי שביקש מהן לכלול אותו ברשימה, ולרבות בגובה ההפרש שבין  מחיר השוק של המגרש למחיר המופחת שהמינהל גבה עבורו.

 תופעה זו גרמה ליועץ המשפטי לממשלה דאז, אליקים רובינשטיין, לפרסם ביום 3.2.1999 חוות דעת לפיה גביית התשלום ממי שביקש להיכלל ברשימת המומלצים לחכירת המגרשים הינה קריטריון בלתי סביר, שאינו יכול להתקבל, מאחר שהוא גורם להתעשרות שלא כדין ממקרקעי ישראל, תוך ניצול פסול של מדיניות מועצת מקרקעי ישראל בהחלטה 737 להחכיר את המגרשים בהרחבה בדמי חכירה מופחתים.

הוראת אגף 51י' של המינהל

ביום 7.3.1999, כחודש לאחר פרסום הנחייתו של היועץ המשפטי לממשלה ובעקבותיה, פירסם האגף החקלאי של מינהל מקרקעי ישראל את הוראת אגף מס' 51י', אשר עסקה בהחכרת קרקע למגורים ביישובים חקלאיים ובמסגרתה ניתנו הנחיות ביניים לביצוע החלטה 737.

בין היתר קבעה הוראה זו שהאגודה השיתופית לא תהיה רשאית לקבוע שמי שמעוניין לחכור מגרש בהרחבה יצטרך, כקריטריון וכתנאי לבחירתו כמועמד לחכירת מגרש, לשלם לה או למי מטעמה תשלום כספי כלשהו, וגם לא להתקשר עם קבלן בניה שייקבע על ידה לצורך בניית בית המגורים במגרש שיוחכר לו.

בג"צ הקשת המזרחית

החלטות 717, 727, ו-737 של המינהל זכו לביקורת רבה בקרב הציבור, בטענה שהן בלתי סבירות בעליל מאחר שהן פוגעות בעקרון השיוויון והצדק החלוקתי, וגורמות להעמקת הפערים בחברה. המבקרים טענו שהחלטות אלו  מכניסות הון רב לקופות המושבים והקיבוצים, וזאת מבלי שהם יתנו כל תמורה מתאימה עבורו למדינה ואזרחיה, שהם למעשה בעלי הזכויות על הקרקע.

בעקבות ביקורת זו הוגש בג"צ 244/00 עמותת שיח חדש למען השיח הדמוקרטי נ' שר התשתיות הלאומיות, שידוע בכינויו "בג"צ הקשת המזרחית".

בעתירה נטען כי החלטות אלו אפשרו למגזר קטן לזכות בהטבות מרחיקות לכת לגבי קרקע ששייכת למעשה לכלל אזרחי המדינה, אשר מנוגדות לעיקרון השוויון שקובע את זכותם השווה של כלל אזרחי המדינה להנות מנכסי המדינה, ובמיוחד מנכסה היקר ביותר – הקרקע. חלוקת הקרקע למגזר אחד בלבד מותירה מחוץ למעגל הנהנים ציבורים רחבים שזקוקים לפתרונות דיור.

ביום 15.8.2001 הוציא בג"צ צו ביניים שהקפיא את שלוש ההחלטות הללו, וביום 29.8.2002 הוא החליט לבטלן בנימוק שהן מעניקות הטבות מופרזות ובלתי מוצדקות למגזר החקלאי במדינה, תוך הפלייתו לטובה ביחס למגזר העירוני, ולכן הינן בטלות מחמת חוסר סבירות קיצונית ופגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי.

לגבי החלטה 727 נפסק כי חישוב הפיצוי לחוכרים החקלאיים לפי שווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה, ולא לפי שווייה כקרקע חקלאית, מעניק להם הטבה בשווי עתק על חשבון קופת הציבור, וללא כל הצדקה עניינית.

יחד עם זאת, בג"צ גם קבע  שביטול ההחלטות לא ייכנס לתוקף מיידי, מאחר שיש לגבש הוראות מעבר לשם הגנה על אינטרס ההסתמכות של מי שכבר התקשרו בעסקאות לחכירת מגרשים מתוך הסתמכות על ההחלטות שבוטלו. בהתאם לכך נקבע שעל מועצת מקרקעי ישראל לגבש הוראות מעבר שיקבעו איזה עסקאות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור ביטול ההחלטות, ואילו עסקאות יוכלו להגיע לכלל מימוש, על אף ביטול ההחלטות.  

ביום 2.9.2003 קיבלה מועצת מקרקעי ישראל את החלטה 972, בדבר קביעת הוראות המעבר הללו החלטה 972 קבעה שהחלטה 727 תוסיף לחול על עסקה מסוימת בהתקיים אחד מהתנאים שנוגעים לאינטרס ההסתמכות, ואחד מהתנאים שנוגעים להתקדמות הליכי התכנון  בה.

ביום 10.5.04 דחה בג"צ את העתירה שהוגשה בפניו כנגד הוראות המעבר וזאת במסגרת בג"צ 10934/02
קיבוץ כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל.

הרחבות במושבים  וקיבוצים – המצב כיום

בג"צ הקשת המזרחית, שכאמור ביטל גם את החלטה 727, הוביל לכך שהפיצוי ששולם לחוכרים בגין השבת הקרקע החקלאית שייעודה שונה, נעשה לפי שווי הקרקע בייעודה החקלאי, שהינו קטן בהרבה ביחס לשווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה.

כתוצאה מכך, לא היה לחוכרים הללו אינטרס של ממש ליזום בעצמם את שינוי ייעוד הקרקע כדי להשיבה למינהל ולקבל פיצויים עבורה, דבר שהוביל לקיפאון בקידום הפשרת הקרקעות החקלאיות לבניה.

על רקע זה החליטה המדינה לקדם מדיניות חדשה לתמרוץ חוכרים שישיבו את הקרקע החקלאית שלהם לרמ"י באופן מיידי ותוך הימנעות מהליכים משפטיים.

לשם כך, ובין היתר, חוקקה המדינה בשנת 2014 את החוק לקידום הבנייה במתחמים מועדפים (הוראת שעה), תשע"ד-2014.

חוק זה  קובע הליכים תכנוניים מיוחדים, שמאשרים בזמן קצר תכניות לדיור בהיקף רחב בקרקע שהוכרזה כ-"מתחם מועדף לדיור", וזאת כדי להביא להגדלה מהירה של היצע יחידות הדיור.

בשנת 2016 תוקן החוק באופן שהוסיף לו את פרק ג1 (סעיף 29), שעוסק בהסדרת הכללים להשבת קרקע חקלאית לרמ"י.

סעיף 29 קובע סעיף הוראות לפיהן על רמ"י להודיע לחוכר על הכרזת הקרקע שלו כמיועדת להשבה, ולשלוח לו הצעה לחוכר לחתום עמה על הסכם להשבת הקרקע והחזקה בה לידיה במועד מסויים, בתמורה לקבלת פיצוי בסיסי.

עוד קובע סעיף זה תמריץ מיוחד שיינתן לחוכר שיקדים לחתום על הסכם להשבת הקרקע, לפיו הוא יזכה לקבלת פיצויים מוגדלים (בתוספת 20%) ותשלום מקדמה (בשיעור 20%), או קבלת קרקע חילופית לעיבוד, ללא מכרז, במחיר השוק.

לעומת זאת, חוכר שיסרב לחתום על הסכם זה ולהשיב את החזקה בקרקע, עלול לאבד את זכויותיו בקרקע, הקניין, ואף לקבל צו פינוי ממנה, אם כי בכפוף למתן אפשרות מסוייגת לחוכר לפנות לבית המשפט כדי להוכיח את זכותו להמשיך ולהחזיק בקרקע.

תיקון זה הביא לעלייה בדרישות ההשבה שהוציאה רמ"י לחוכרים קרקע חקלאית, משנת 2016 ואילך. כך, למשל, עד לסוף 2017 השלימה רמ"י את השבתם של יותר מ-11,300 דונם חקלאיים, שכלולים ב-22 תוכניות בנייה להקמת כ-53 אלף יחידות דיור.

בנוסף, במהלך השנים קיבלה מועצת מקרקעי ישראל החלטות נוספות שנועדו לתמרץ את השבת הקרקעות החקלאיות לרמ"י, כגון החלטה 1222 והחלטה 1470. החלטות אלו קבעו כי בנוסף לפיצויים שישולמו לחוכרים עבור הקרקע שהם השיבו למינהל, הם גם יהיו זכאים לקבלת זכות ייזום, שמקנה להם את האופציה לרכוש בתשלום מלא ללא מכרז 20% מהקרקע שהייתה ברשותם ועברה שינוי יעוד, וזאת לפי שוויה של הקרקע לאחר שינוי הייעוד.

חוכרים אלו גם קיבלו את הזכות להמחות בתמורה כספית את האופציה הנ"ל לצד שלישי, שייכנס לנעלי החוכרים בעסקה שמול רמ"י. זכות זו מאפשרת למושבים וקיבוצים שונים, שאין להם את היכולת הכלכלית לרכוש 20% מהקרקע ולבנות אליה, להמחות את האופציה הנ"ל ליזמים וקבלנים חיצוניים בתמורה לתשלום נאה.  עסקה זו משתלמת לשני הצדדים, מאחר שהיא מאפשרת לחוכרים לקבל פיצוי נאה עבור הקרקע שלהם, ומאפשרת לקבלנים לרכוש את הקרקע ללא מכרז.

למידע נוסף בעניין הרחבות בנחלות, מושבים וקיבוציים פנה לעורך דין נחלות ומושבים.